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数省提融资平台破产重组或清算,打破城投刚性兑付?

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近期,江苏、云南等地公布的深化预算管理体制改革等文件中,都提及对失去清偿能力的地方政府融资平台公司,要依法实施破产重整或清算。在今年地方政府隐性债务清理加快和监管趋严大背景下,这一表述引起了投资者关注。

多位专家对第一财经分析,地方这一表述并不新鲜,中央层面文件都有提及,而地方重提体现了对中央政策执行的决心,打破城投刚兑的态度,化解存量隐性债务。目前地方融资平台真正的破产案例较少,多选择兼并重组,避免对当地融资环境的破坏。未来可能有部分城投公司会破产清算,但要注意防止逃废债,做好职工安置。

释放化解隐性债务、打破刚兑决心

近期,多地密集表态要对失去清偿能力的地方融资平台公司进行破产重整或清算。

10月中旬,云南省政府公布《关于完善省以下财政体制深化预算管理制度改革的意见》,其中提出清理规范地方融资平台公司,剥离其政府融资职能,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。

9月份,江苏省政府公开的《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》中,也表示有序推进地方融资平台公司市场化转型,剥离其政府融资职能,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。

9月颁布的《贵州省政府投资项目管理办法》明确,对严重资不抵债、失去清偿能力的国有及国有控股企业,要依法实施破产重组或者清算。

另外,近期包括甘肃等地出台的地方融资平台转型相关文件中,也都有清理撤销“空壳类”融资平台部署等。

今年中央要求抓实隐性债务化解工作下,财政、金融、审计、地方人大等强化隐性债务监管,而隐性债务大部分来自于地方政府投融资平台,因此上述表态引起不少投资者关注。

中央财经大学温来成教授告诉第一财经,资不抵债融资平台公司破产重整或清算并非新举措,以前就有。但近期多地相关表态,可以看作是地方力推融资平台公司转型积极信号。最近国务院批准广东等地推出全域无隐性债务试点工作,其实也正是平台公司转型加快。对一些资不抵债的平台公司可以依法破产重整或清算。

东方金诚公用事业一部资深分析师马丽雅告诉第一财经,平台公司的破产重整或清算并非首次提出,早在2018年9月,国务院发布的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》就曾明确提出,“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司,依法实施破产重整或清算”。贵州、云南、江苏、甘肃等省份近期出台的相关政策也并非新的提法,多是沿用中央文件的表述。

“上述省份多为城投债偿债压力较大、融资环境趋紧的省份,在城投非标违约已趋于常态化的环境下,本次政策的颁布体现了他们对中央政策执行的决心,也表达出进一步剥离政府和城投之间的关联,加强城投平台市场化运作,引导打破刚兑的态度,化解隐性债务风险。”马丽雅说。

真正破产仍较难

马丽雅坦言,目前市场上还没有看到真正意义上的城投破产重整或清算案例,但有一些城投子公司的破产案例。比如沈阳盛京能源发展集团有限公司、云南艺术家园房地产开发经营有限公司、江苏昌润城建开发有限公司和无锡鑫连鑫物资有限公司等。

“这些公司严格来说不属于平台公司,其破产重组或清算事项发生时也未引起资本市场的过度恐慌。但从这几个案例我们观察到,在风险可控、有收益的情况下,城投公司会考虑将一些资不抵债的资产破产重整或清算的。”马丽雅说。

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近些年一些城投债技术性违约风险事件增加,城投刚兑信仰“摇摇欲坠”。但相比产业债等,城投债并未出现真正意义上的违约,去年“永煤事件”后,城投债市场出现明显结构分化,一些发达省份的城投债依然受热捧,相反一些欠发达地区、等级低的城投债遇冷。

马丽雅认为,在目前隐性债务化解持续推进、防范系统性风险的背景下,城投平台走向破产、城投债务违约并非最优解。在永煤事件的教训下,城投债违约对省级区域融资环境的冲击巨大。在守住不引发系统性风险的基本要求下,打破刚兑可能会经历一个比较长的过程,在此过程中,城投债融资正在发生分化。

图片来自中债资信研报

她表示,在监管政策的引导下,高债务地区、弱资质平台的融资较为受限;此外,债务违约频发的区域,也会在负面事件发生后的一段时间内融资受阻。如果城投平台顺应政策导向,积极整合区域内资源,严控债务,涌现一批积极整合化债的正面案例,甚至存在强化城投信仰的可能。

“对于一些没有经营性业务支撑、已经不再实际承担城市建设任务、仅有融资属性的‘僵尸’城投平台,这些公司存在比较大的债务偿还不确定性。在实际运行当中,针对这类平台,政府更倾向于进行平台整合,比如把这类公司的有效资产并入当地实力更强的平台当中,积极化解存量债务,之后再考虑注销或转型,破产的可能性还是比较小的。”马丽雅说。

近期甘肃、陕西、山东等地发文推动地方政府融资平台公司转型,推进平台公司整合是各地普遍采用的手段,不少省份削减市县平台公司数量,力推“以市带县”模式。

比如,甘肃要求兰州市本级平台不超过4家,兰州新区和其他市级区级平台不超过2家,其他县级平台只保留1家等。陕西也有类似的要求,比如除西安市、西咸新区外,原则上市级平台不超过4家,省级开发区和县(区)级平台不超过2家等。

马丽雅认为,短期至中期内,不会出现平台公司重组破产潮,甚至长期来看也不会发生这么激烈的信用风险事件。“永煤事件的教训以及防范系统性风险的背景下,地方政府不会选择破产这么粗暴的方式,而是倾向于重组等温和的化解方式,避免对当地融资环境的破坏。”

她表示,城投公司作为国企,由本地、上级甚至上上级的国资委和政府进行监管,由纪委、监委等进行监督,其破产需经过层层审批,也可能导致国有资产流失。所以城投公司破产是经济事件,同时也是一项政治事件,各级政府有动机防止此类事件。

破产应防止逃废债

尽管大规模平台公司破产清算不会出现,但在上述地方表态下,依然不排除未来部分资不抵债平台公司依法进行破产重整或清算。

温来成表示,地方融资平台公司也是依据公司法设立,依法资不抵债可以破产重整或清算。以前国企改革中,这方面也有很多成功经验可以借鉴。

“融资平台公司破产重整或清算,需要兼顾债权人的利益,防止恶意逃废债。在处置公司资产时,依法保障债权人合法权益。另外要妥善做好职工安置,维护社会稳定。”温来成说。

今年4月,国务院公布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中,明确要求健全市场化、法治化的债务违约处置机制,鼓励债务人、债权人协商处置存量债务,切实防范恶意逃废债,保护债权人合法权益,坚决防止风险累积形成系统性风险。

马丽雅表示,破产重整或清算应是失去清偿能力平台公司的最后一个选择。在防范系统性风险的大背景下,此类平台公司应积极与当地政府沟通协调资源,形成相对温和的债务重组或平台整合方案,以时间换空间。

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